Phil Boshier yn trafod y berthynas rhwng polisïau Addysg Uwch Cymru a Lloegr, a’r heriau sydd ar y gorwel / Phil Boshier sets out the interdependency of Welsh and English Higher Education policy, and reflects on the challenges ahead.
“Mae polisi Lloegr hefyd yn cael effaith uniongyrchol ar Gymru”. Dyma eiriau Kirsty Williams, y gweinidog addysg, wrth iddi gyhoeddi’n ddiweddar y byddai darparwyr addysg uwch Cymru yn cael ychwanegu chwyddiant at y ffioedd dysgu a godir ganddynt o 2018 ymlaen.
Does dim dwywaith fod hyn yn hollol wir. Dros y blynyddoedd nesaf, bydd pob is-ganghellor yng Nghymru’n gorfod llywio’u sefydliadau trwy foroedd dyfnion ad-drefnu addysg drydyddol Gymreig, gan wybod y bydd yr ad-drefnu ar yr ochr arall i’r ffin yn cael effaith gyfatebol, os nad effaith fwy fyth, arnynt. Ar yr un pryd, bydd yn rhaid iddynt ganfod ffyrdd o lwyddo mewn marchnad sy’n crebachu ac, yn ôl pob tebyg, yn wyneb cyfundrefn fisas llawer llymach. Bydd prifysgolion Cymru’n ‘geidwaid eu cymunedau’, er eu bod yn dal i ddawnsio i ddrwm Lloegr.
Yn syml iawn, nid oes digon o israddedigion Cymreig (sef prif ffynhonnell ffioedd dysgu prifysgolion Cymru) i lenwi’r holl lefydd dysgu yn y wlad. Dengys ffigurau diweddaraf UCAS ar gyfer 2017 y cafwyd 72,200 o geisiadau i astudio gyda darparwyr Cymru. Daeth 40,660 (56%) gan ymgeiswyr sy’n byw yn Lloegr a 17,310 (24%) gan ymgeiswyr sy’n byw yng Nghymru. Yn ystod blwyddyn academaidd 2015/16, o’r 63,000 a gofrestrodd i gychwyn ar eu cwrs gradd cyntaf (yn hytrach na’r nifer a ymgeisiodd) gyda darparwyr Cymreig, roedd 30,000 ohonynt yn byw yn Lloegr, a 32,000 yn byw yng Nghymru.
Y gwir yw bod y sector addysg uwch yng Nghymru yn dibynnu ar fyfyrwyr o Loegr i lenwi’i raglenni israddedig, a dyma un o’r prif resymau (law yn llaw â chyllid ymchwil a neilltuwyd o goffrau San Steffan) dros ddylanwad polisїau llywodraeth y Deyrnas Gyfunol ar faes sydd wedi’i ddatganoli. Mae’n amhosibl i’r sector addysg uwch yng Nghymru reoli ei ddyfodol ei hun.
Er bod Llywodraeth Cymru’n glynu at ei dadl fod cystadleuaeth uniongyrchol o fewn y sector addysg drydyddol yn “niweidiol” ac yn “ddiangen”, dyma brif dacteg llywodraeth San Steffan i godi safonau a gwella gwerth am arian.
Yn sector addysg drydyddol Lloegr, bydd darparwyr addysg uwch traddodiadol yn cystadlu ymysg ei gilydd, ond hefyd â ‘chyrff sy’n herio’ (chwedl y Blaid Geidwadol) a Sefydliadau Technoleg fydd yn cynnig hyfforddiant galwedigaethol ar lefel gradd. Yn wahanol i brifysgolion Gogledd Iwerddon a’r Alban, mae prifysgolion Cymru’n llawer mwy agored i niwed o ganlyniad i’r datblygiadau hyn – allan nhw ddim fforddio sefyll yn stond yn gwylio’r sioe tu hwnt i Glawdd Offa.
Un o bolisïau allweddol San Steffan yw galluogi darpar fyfyrwyr i wneud penderfyniadau am eu haddysg drydyddol sy’n seiliedig ar wybodaeth, hynny yw, eu bod yn cael ymddwyn fel cwsmeriaid. Er na ellid dadlau yn erbyn rhoi gwybodaeth ddigonol i ddarpar fyfyrwyr, bydd yn amhosib unwaith eto i brifysgolion Cymru osgoi syniadau Lloegr yn y maes, fel data arbrofol newydd y Canlyniadau Addysg Hydredol.
Yn ôl Papur Gwyn y Blaid Geidwadol ar y pwnc, bwriad y data newydd hwn yw rhoi gwybodaeth wreiddiol a gwerthfawr i ddarpar fyfyrwyr. Mae’n cysylltu data am dreth, budd-daliadau a benthyciadau myfyrwyr gyda’r bwriad o roi ffigwr ar ‘werth’ ennill gradd, yr hyn a elwir yn ‘bremiwm graddio’.
Fodd bynnag, daw nifer o rybuddion gyda’r data hwn. Gellid dadlau mai’r mwyaf brawychus yw’r gwahaniaethau difrifol a ddengys y data yng nghyflogau gwahanol ardaloedd y Deyrnas Gyfunol. Bydd hyn yn destun pryder i adrannau marchnata prifysgolion Cymru, gan mai enillion wythnosol gros canolrifol Cymru yw’r ail isaf yn 12 gwlad a rhanbarth y Deyrnas Gyfunol. Oherwydd hynny, gellid dadlau fod ‘premiwm graddio’ y darparwyr hynny sy’n recriwtio nifer fawr o fyfyrwyr lleol sy’n aros yng Nghymru i weithio yn is o gymharu â llawer o sefydliadau Lloegr – y rheini yn Llundain, er enghraifft. Mewn sector sydd mor gystadleuol, fyddai hynny ddim yn helpu’r achos.
Mae’r gystadleuaeth gynyddol frwd ac agored hon am fyfyrwyr yn digwydd yng nghyd-destun marchnad sy’n crebachu, fel y gwydd pob is-ganghellor yn dda, wrth i nifer y bobl ifanc 18 oed yn y Deyrnas Gyfunol ostwng.
Rhagwelir y bydd 80,000 yn llai o bobl ifanc 18 oed yn y Deyrnas Gyfunol erbyn 2020, o gymharu â 2012. Mae’r data diweddaraf gan UCAS ar gyfer 2017 yn dangos y cafwyd 4% yn llai o ymgeiswyr addysg uwch yn y Deyrnas Gyfunol o gymharu â 2016, gydag 8% yn llai o geisiadau i ddarparwyr Cymreig (er bod y niferoedd hyn yn amrywio o sefydliad i sefydliad).
Ar yr un pryd, bydd yn rhaid i brifysgolion Cymru fyw yng nghysgod ymrwymiad y llywodraeth Geidwadol i unioni’r hyn y maen nhw’n ei alw’n orddibyniaeth gan y sector ar fyfyrwyr rhyngwladol trwy dynhau rheolau fisas myfyrwyr.
Yn nes at adre, mae Llywodraeth Cymru bellach wedi lansio’i ymgynghoriad ar ad-drefnu’r sector addysg a hyfforddiant ôl-orfodol gyda’r nod o sefydlu dull strategol o gydweithio ar draws y sector.
Mae corff Prifysgolion Cymru wedi croesawu’r bwriad i ad-drefnu’r sector addysg drydyddol. Mae’n hen bryd i hyn ddigwydd. Ond, fel pob ymgais uchelgeisiol i ad-drefnu, nid yw heb risg, a bydd yn rhaid i ddarparwyr gadw’r risgiau hynny mewn cof.
Mae’r papur ymgynghori’n addo newidiadau sylweddol i’r cysylltiad rhwng y prifysgolion a’r corff a ddaw yn lle CCAUC, “Byddai’n cyflawni ein nod o sicrhau bod darparwyr addysg a hyfforddiant ôl-orfodol yn cydweithredu”.
Mae prifysgolion Cymru eisoes yn cydweithio’n naturiol ac yn llwyddiannus; mae partneriaethau rif y gwlith rhyngddynt. Fodd bynnag, byddai llwyddo i lunio amcanion ffurfiol ar y cyd er mwyn denu nawdd – a bod yn gydatebol i’r rheoleiddiwr am eu cyflawni – yn her o fath gwahanol i’r sector.
Un model a gynigiwyd yn yr ymgynghoriad yw’r Model Compactau Rhanbarthol, lle mae’r pwyslais ar y berthynas rhwng y Comisiwn Addysg Drydyddol ac Ymchwil i Gymru a ‘chlystyrau o ddarparwyr rhanbarthol’. Byddai’n hawdd cyfnewid ‘clystyrau’ yma am ‘fyrddau iechyd cyhoeddus’ – ymddengys mai’r un yw’r bwriad yma, sef cryfhau’r cydweithio trwy greu strwythur sy’n gydatebol am gyflawni amcanion. Mae manteision cydweithio’n glir, ond mae risgiau penodol ac anodd iawn yn rhan annatod o bob menter ar y cyd. Mae angen i bob darparwr eu cydnabod a’u rheoli, yn enwedig os fydd y rhanbarthau neu’r clystyrau’n cael eu creu o’r top i lawr a/neu os na fydd gofynion rheoleiddio amrywiol y gwahanol fathau o ddarparwyr yn cael eu hintegreiddio’n gywir.
Mae llawer o waith da eisoes ar y gweill wrth geisio sicrhau fod prifysgolion Cymru a chyfleoedd addysg uwch i fyfyrwyr yn gynaliadwy. Mae’r ad-drefnu ym maes cyllid addysg uwch a’r gwaith cychwynnol ar ad-drefnu’r sector addysg a hyfforddiant ôl-orfodol yn uchelgeisiol, yn ddewr ac yn gwbl hanfodol.
Fodd bynnag, bydd prifysgolion Cymru yn parhau i wynebu heriau strwythurol sylweddol ac unigryw (ymhlith gwledydd y Deyrnas Gyfunol) wrth geisio cydbwyso’u cyfraniad dilys at fywyd dinesig Cymru â ffyniant y sector, tra’n cadw’u golygon tua’r gorwel ac ymgysylltu â gweddill y Deyrnas Gyfunol a’r byd.
As Kirsty Williams, the education secretary remarked recently as she announced that Welsh higher education providers would be allowed an inflationary increase in tuition fees from 2018: “policy in England has a knock-on effect”.
This arguably understates the reality. Over the next few years, Welsh vice-chancellors will need to navigate and respond to Welsh tertiary education reforms whilst English reforms have an equal or sometimes greater impact on Welsh universities. They must also succeed in a shrinking market of 18-year-olds and quite probably, a stricter student visa regime. Welsh universities will need to be “stewards of place” in Wales, whilst remaining inextricably linked to that other place, England.
There are simply not enough Welsh undergraduates (the main source of fees) to be able to fill Welsh university undergraduate places. The latest UCAS figures for 2017 entry show 72,200 applicants to study at Welsh providers: 40,660 (56%) are from English domiciled applicants and 17,310 (24%) are from Welsh domiciled applicants. During the 2015/16 academic year, of 63,000 full time first-degree enrolments (as opposed to applicants) at Welsh providers, 30,000 were English domiciled enrolments, and 32,000 Welsh domiciled enrolments.
The reality is that the Welsh higher education sector as a whole relies on English students to fill its undergraduate programmes – and this (along with non-devolved hypothecated research funding) is one of the main reasons for Westminster policies having influence over what is a devolved matter. Welsh higher education can never truly be a master of its own destiny.
Whilst the Welsh Government repeatedly describes direct competition within the tertiary education sector as “unhelpful” and “unnecessary”, Westminster sees it as the primary means to drive up standards and increase value for money.
The English tertiary education sector will see traditional higher education providers competing not only between themselves, but also with ‘challenger’ institutions and new Institutes of Technology offering degree level vocational training. Welsh universities are far more exposed to these developments than those in Northern Ireland or Scotland – they can never afford to simply look across the border as passive observers.
A key Westminster policy is to enable prospective students to make more informed choices about their tertiary education, as consumers. Whilst providing the means for prospective students to make informed choices can hardly be argued against, once again Welsh universities can’t avoid the English solutions to a common goal, solutions such as the newly released and experimental Longitudinal Education Outcomes (LEO) data.
LEO data is intended to provide a “valuable source of information for prospective students”. It links tax, benefits and student loans data and is intended to enable an understanding of what level of ‘graduate premium’ can be expected from gaining a degree.
LEO data comes with many caveats. Arguably, the most sinister is the fact the data will reflect the pronounced regional differences in pay found in the UK. This should worry marketing departments at Welsh universities since median gross weekly earnings in Wales are the second lowest amongst the 12 UK countries and English regions.
Those Welsh providers who recruit a large number of their students locally and who then stay in Wales to work, may be perceived as offering a lower graduate premium compared to many English institutions. In such a competitive sector – this would not be helpful.
This increasingly fierce and open competition for students is taking place – as every vice-chancellor will know only too well – within a shrinking market as the number of 18-year-olds within the UK falls.
It is forecast that there will be 80,000 fewer 18-year-olds within the UK by 2020, compared to 2012. The most recent 2017 UCAS data shows a 4% drop in the volume of applicants to higher education in the UK compared to 2016, with an 8% drop in applications to Welsh providers (unevenly spread).
At the same time, Welsh universities remain exposed to the continued commitment by the Conservative government to rebalance what they see as a sector over-reliance on international students by toughening the student visa regime.
Closer to home, Welsh Government has now launched its consultation on the reform of post-compulsory education and training (PCET) with the aim of introducing more strategic coherence across the sector.
This reform of the tertiary education sector has been welcomed by Universities Wales and is overdue. However, as with any ambitious reform, it is not without risk and providers will need to be cognisant of them.
The consultation paper promises a considerable change in how universities interact with the replacement body for HEFCW with the proposals intended to “drive forward [the] goal of collaboration between providers across PCET”.
Welsh universities collaborate naturally and successfully – they participate in a myriad of partnerships. However, it would be a different sort challenge for the sector to collaboratively develop formal shared outcomes to unlock funding, and to then be jointly accountable to the regulator for their delivery.
One model proposed in the consultation is that of Regional Compacts, where the focus is on “the relationship between the Commission [TERCW] and regional clusters of providers”. For ‘clusters’ of providers, one could easily read ‘public services boards’ – the intention seems to be the same: to strengthen joint working by creating a structure which is jointly accountable for outcomes. The benefits of collaboration are clear. However, there are very particular and very difficult risks inherent in all collaborative ventures which all providers will need to acknowledge and manage – particularly if regions or clusters are created from the top-down and/or the differing regulatory regimes applicable to the different types of provider are not correctly integrated.
Much good work is being done to place Welsh universities and higher education opportunities for students on a sustainable footing. The reforms to higher education funding, and the beginnings of reforming the PCET sector are ambitious, intrepid and fundamental.
However Welsh universities will continue to face deep and unique (amongst the countries of the UK) structural challenges around having to balance delivering their rightful contribution toward Welsh civic life and collective prosperity, whilst concurrently looking outward and engaging across the UK and internationally.
Cyfieithiad / translation: Manon Wyn Humphreys.
All articles published on Click on Wales are subject to IWA’s disclaimer.
